网约车新政两年再起争议 专家建言兼职司机应准入

（原标题：网约车新政两年再起争议 专家建言兼职司机应准入）

监管部门应该要求网约车平台要有严格的管理措施、记录措施来保障用户和司机的安全，保障用户的权益，而不是对户籍牌照要求苛刻，监管部门应该考虑消费者最关注的问题。

———知名律师赵占领

网约车新政的立足点是把网约车纳入出租车管制体系，对出租车进行数量控制，无论是直接还是间接控制，早已被证明不是一个很有效的方式。

——— 中国政法大学公司法研究所教授王军

交通运输部、工信部等7部委2016年7月28日联合发布《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》，至今已有两年，全国各个城市也推出本地化的执行方案，网约车市场也随着游戏规则的落地发生了巨大的变化。人民网舆情数据中心选取25个重点城市，根据当地网约车政策、舆论认可度等进行网约车包容度综合评估，发布了《2018中国25个重点城市网约车包容度排行》。评估报告显示，没有设定“车籍户籍”的成都、三亚、无锡对网约车最为友好。

今年7月北京开始严查网约车，出租车坐地起价、黑车死灰复燃，网约车新政实施两周年后，北京又回到“打车难”的窘境。

网约车“治堵”还是“制堵”

“最宽容”的成都拥堵指数连降三年

广州市社科院研究院的彭澎告诉南都记者：“从正面来讲，政策的出台为用户增加了一些选择。网约车对出租车是一种补充，推动了出租车管理的改革，出租车司机的服务态度好转。更重要的是其中的发展空间，网约车管理办法推动了出租车网络化。”对于涉及公共利益的领域，尤其是交通市场需要明确严格的政策规定，这是市场所有参与者共同认可的。

由于各地政策的差异，呈现出迥异的效果。人民网舆情数据中心选取25个重点城市，根据当地测评结果来看，成都、三亚、无锡网约车“门槛”相对宽松，青岛、重庆、大连等地则较为严格。分析细分指标关系发现，准入政策相对宽松的城市，合法网约车平台牌照获取数相对越多，舆论反馈整体平稳；准入政策相对严苛的城市，媒体和部分网民中传出要放宽准入制的呼声。

这其中成都模式被点名表扬。人民网报道称：“成都政府以审慎、包容的态度主动迎接网约车经济，与城市开放、包容气质一脉相承。成都在全国创造性地探索出了互联网+巡游车转型升级的路径，成都市交委、成都市交管局还与网约车平台滴滴出行签署战略合作协议，在成都发展智慧交通，帮助缓解蓉城道路拥堵。”数据显示，成都连续三年跌出“全国十大拥挤城市”，网约车“制堵”还是“治堵”不言而喻。

不过，有许多城市新政因为过于严苛导致网约车司机反弹，甚至导致其以死相逼。青岛平度交通局因跨市“钓鱼执法”，被网约车司机起诉；湖北襄阳女网约车司机被执法人员查获，索要车辆未果后跳桥自杀，这是襄阳市同一年内发生的第二起网约车司机索车未果自杀事件。

实际上，各地政策在实践过程不断优化。比如福建泉州，在2017年9月后，把车辆价格从14万元以上降为“不低于主流巡游出租车的1.5倍”，对驾驶员也取消了取得本市居住证明“1年以上”的时间要求，只需取得本市居住证明即可；杭州市则在今年3月放宽对驾驶员的要求，不再对居住证时长做具体规定，只要有居住证即可。

针对上述问题，交通专家徐康明认为，从目前来讲，网约车的发展喜忧参半。喜的是，网约车弥补了出行服务空白，带来了多样化业态。两年以来，行业趋于稳定，传统行业弊病有所改善，从业人员也还在坚守，行业总体状况比较稳定，企业主动寻求改变的意愿在上升；忧的是，一是公平竞争的市场环境还没有建立起来，有些企业在利用资本和目前市场的占有率垄断市场。市场的不公平竞争，带来的是“谁合法谁吃亏”；二是消费者权益得不到保障，重规模轻监管，一些从业人员的权益也没得到保障，以租代售的从业人员在经营困难时还面临还车贷和平台企业的高抽成。

车籍户籍是争议焦点

网约车不是出租车，灵活供应需灵活政策

“既然制定了这个办法，交通部门严格执法是没有错的，应该打击没有条件的不符合资质的车辆。”对于此前北京南站出现的“打车难”现象，知名律师赵占领告诉南都记者，问题是，这个规定有些不合理，门槛相对偏高。

在中国政法大学公司法研究所教授王军看来，网约车新政的立足点是把网约车纳入出租车管制体系。这一思路值得反思。对出租车进行数量控制，无论是直接还是间接控制，早已被证明不是一个很有效的方式，除了“打车难”，还带来其他弊病。

王军告诉南都记者，目前严查不合规网约车的后果已显现出来，网约车供给大量减少，民众出行需求得不到满足。合规网约车的数量又非常少，不能满足需求。根子上还是主管部门对出租车业采取限制政策。“优先发展公共交通，适度发展出租车”的政策，实施起来“适度”就变成了限制。

目前最受争议的门槛无疑是车籍户籍，此前泉州、杭州的政策优化也主要集中在此。目前，北京上海两地均要求本地车、本地人才能从事网约车工作，这是沿袭上世纪出租车的管理逻辑：当时城镇化建设并不成熟，属地门槛既可保证当地人的就业，也有利于有关部门责任溯源，便于管理。

网约车的出现正是补充出租车市场无法覆盖的长尾弹性运力，从这个角度讲，也需要更弹性的管理方式。

“出租车隶属于租赁公司，公司负责管理出租车，司机需要缴份子钱。网约车则灵活很多，不隶属于哪个公司，仅仅是一个平台在管理。网约车既有运营的特征又有私家车的特征，既满足自己出行需求，又可利用闲暇时间运营”，广州市城市研究所所长黄石鼎告诉南都记者，两者最核心的不同是定价方式，出租车是政府定价，网约车是市场定价。

“为了管理方便就沿用了出租车管理方法，为什么沿用出租车管理方法？是因为之前几十年来都是这样管理的，为了简单化就把新的经济形态归到从前已有的经济形态中去，造成了很滑稽的一些标准出来了。设立车辆资质限制就减少了车辆，和满足市民出行原则相悖。如果你的出发点是满足市民出行需求，就不会有这些东西的出现。”

“网约车的准入要求太过严苛可能会导致很多人开不了网约车去开黑车，黑车更难以监管，”同样的，律师赵占领认为这种户籍车籍的门槛制定会让出行市场历史倒退，“网约车减少汽车的增长幅度、解决城市治理难题，部分人就业，也在一定程度上打击了黑车。”

但王军也补充道，考虑到北京市的特殊性，以及北京市车辆限购、限行等政策，外籍车辆过多涌入北京，会对交通带来过大压力。但劳务人员也都要求北京户籍，会造成劳务供给的枯竭。

兼职司机应该被允许

政府管平台，平台管司机

“网约车监管的核心问题是安全问题，并非牌照问题。”赵占领告诉南都记者，监管部门应该要求网约车平台要有严格的管理措施、记录措施来保障用户和司机的安全，保障用户的权益，而不是对户籍牌照要求苛刻，监管部门应该考虑消费者最关注的问题。

此外，公共管理政策分为“正面清单”与“负面清单”两种，前者设定准入门槛，达到要求才能落地运营，牌照制一般是这种管理思路；后者则列出违规状况，只要不违规就能落地。后者比前者更加宽松灵活。

滴滴数据显示，目前其注册司机量已经媲美全国出租车司机总量，但因为50%的司机每天工作时长不超过2小时，其订单总量仅为出租车客运量20%，其主要解决高峰期弹性运力的补充，更多是“兼职司机”这种长尾资源的最优化配置。长尾资源是供给量大但供给效率低，网约车平台则通过信息匹配与用户评价进行分层资源配置，从这个角度讲，牌照制会导致资源配置失去活力。

但也正因为供给量过于庞大，过去没有企业或者政府能对这个长尾资源实行有效地“负面清单”审核方式，这种供给导致灰色或“黑车”市场，滴滴等网约车平台的出现，基于移动互联网交易闭环产生的大数据沉淀激活这部分资源活力。

如果说基于“正面清单”的出租车可以产生标准相对统一的基层服务，那么基于“负面清单”的网约车，关键在于分层，根据用户评价、司机行为规范对供给分层，根据用户对时间、价格、服务质量等方面的分析对需求分层，设定拼车、快车、专车等分层服务匹配。

政府最应该做的，是对交通最核心的安全问题再加一道保险杠，即对平台管理及审核机制的监管，而不是越过平台去设立网约车司机准入门槛，存在多年的“黑车”市场已经证明这种管控反而效率更低。

“网约车的监管思路有两种：一是共享经济的网约车，二是通过网络预约的出租车。网约车新政实际上走的是第二条思路。我认为还是应该走第一条共享经济网约车的道路”。同样的，王军教授认为，网约车政策优化的重点是允许兼职司机，也就是共享经济网约车的准入。

“兼职的司机与平台并非是雇佣关系，所以可以通过别的约定条款、保险条款准入，监管的关键在于平台，同时对不同网约车分类监管。”如果想以比较缓和的方式来处理巡游出租车和网约车的关系，可以对兼职网约车设定服务量限制。在监管上也需要分类监管，专职和兼职有分别的标准。王军说。

在谈及如何完善网约车政策，徐康明还给出了更多的建议。他认为，一是要建议放开从业人员的年龄；二是允许企业雇佣兼职的网约车或巡游出租汽车司机；三是建议增加残疾人的网约车数量。但徐康明也强调，最主要的是要改善执法手段，目前的情况是非法运营多，但线下执法效率太低，违法成本低。因而，需要紧迫修改的一条就是采用互联网的手段，通过线上执法甄别非法运营，比如人车不一致，车辆未经许可即上路运行等。

采写：南都记者 蔡辉 卜羽勤 实习生 林玉莲