美英针对境内外银行的议案将威胁全球增长（三）

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思想库报告

摘要

自2007-08的金融危机以来，全球的规制者们都投身于繁冗的工作，以图重塑国际金融体系，使其面对压力时更为稳健。本文的目的，在于评价最近两份具有转折意义的议案：美国联邦储备委员会的“外国银行机构”（Foreign Banking Organization，FBO）规则，以及英国的“围栏”（Ring-fencing）计划。这两份议案均旨在保护国家金融体系免于某个或某些国际化的、互相联系的跨国银行组织，在其国内运营不慎而致破产时所带来的外溢风险。

我们将分析这些议案能否达成其既定目标，并考量它们可能对全球金融体系造成的影响。我们认为，这些举措不过等同于对公司实体与业务进行强制、低效的洗牌，且并不有助于防止金融危机。在宏观层面上，这两个议案都插手干预了全球性银行按照其所认为的最有效的方式配置资本与流动性的能力。因此，我们认为，这两个议案不仅会增加金融不稳定性，抑制经济增长，同时还标志着规制者们朝错误的方向迈出了不幸的一步。

这些建议凸显了国家规制者群体的问题：他们倾向于采用褊狭的、贸易保护主义的或者说是“祖国至上”的规制办法。我们认为，假如在上一次危机时就施行这些议案的话，导致的结果将更加糟糕。我们主张，针对具有全球重要性企业而言，规制者们应当转而关注于创立一个可信的、多方协调的清算方案。

三、过去的一课：重温二十世纪三十年代

正如我们之前指出的，一些评论家和业界专家指出，当前国际金融规制的风气，与发生在二十世纪三十年代早期，描述了世界前列的经济体之间贸易政治的那种国与国之间的关系往来具有相似性，而副局长Bailey则是最近的那一位。那些具有贸易保护主义影响，或许会助长金融服务业进一步巴尔干化的措施已经引起了特别的关注，比如围栏计划和FBO规则。我们认为这个对比是成功的，尽管一些规制者轻视了个中风险。

在1930年6月，美国国会通过了以它的两位共和党发起人命名，俗称为“斯姆特·霍利”的《关税法》。《斯姆特·霍利法关税法》将大约20000种进口产品的关税提高到了以前所未有的高水平。从表面上来看，该法案的目的是为了在1929年的股市大崩盘之后保护美国的行业、工人和商品价格，但它所造成的中长期影响是灾难性的。虽然当时进口总额只占美国国内生产总值的4%，但《斯姆特-霍利关税法案》具有十分重要的区域效应，足以进一步削弱美国那已经摇摇欲坠的银行业体系。

达特茅斯经济学家道格拉斯·埃尔文指出，在通过了《斯姆特·霍利关税法案》后的两年时间内，美国的进口量缩减了40%。部分原因是由于国内需求下降，但据埃尔文估计，这其中至少有四分之一直接归咎于该法案。此外，针对美国的报复性行动导致了二十世纪三十年代美国的出口额缩减了60%，并且埃尔文指出，这种针对美国产品的歧视持续了数十年。

此外，《斯姆特·霍利关税法案》刺激了其他国家——尤其是德国——采取报复性措施，进而引发全球贸易结冰并加剧本地消费者的困苦。而且，在此期间近乎必然地促成了国际环境的日渐巴尔干化，最终导致了第二次世界大战。

在危机过后，任何地域当局均天然倾向于尝试在当地产业和业务周围竖起围墙，以便更容易——至少理论上——在地方层面上解决问题。通常情况下，这也正好符合被所危机伤害的地方利益集团的需求。但对美国和英国的规制者来说，《斯姆特·霍利关税法案》提供的经验教训应该是清楚的：这种做法仅在短期内“起作用”（如果有作用的话），并且远不足以抵消报复性措施造成的负面影响。作为世界上两个主要的金融服务经济体，美国和英国对全球金融业不成比例的影响,并且有可能会刺激世界上的其他国家采取报复性行动。在规制的“市集”里，这两个国家均是“定价者”，理应以身作则。

事实上，最让我们担忧的是，美英两国对2007-08金融危机的反应也许是一次因噎废食的典型例子。在这个案例中，与二十世纪三十年代的全球贸易流动一样，全球资本流动可能会由于那些被采用来处理金融服务业中已知问题的措施而遭到重创。虽然金融市场日益上升的规模、深度、流动性和复杂性已经遭到了广泛批评，甚至人们认为这是造成危机的“原因”之一，但我们认为，这些批评并不恰当。批评人士忽略了流动且高度发达的金融市场所产生的大量全球利益——即使是金融危机之后，这些利益也远远没有被抵消[1]。

关于后金融危机时期的改革措施对全球资本流动的影响，在迄今为止发布的唯一一份详实研究中，麦肯锡全球研究院发现，自2008年以来，由于银行和借款人的去杠杆化，跨境资本流动急剧下降。据该公司估计，自2007年以来，跨境资本流动已经下降了60％。自二十世纪九十年代初以来，金融资产每年增值近8%，但现在这个数值还不足2%。与此同时，全球政府债券总量增加了超过15.4万亿美元。研究报告的作者指出：

三十年来，资本市场和银行体系迅速扩张并多元化，但现在这一被称为金融深化的进程很大程度上已陷入了停顿……如今，全球金融市场正处于一个拐点。前路通向一个更加巴尔干化的结构，主要依赖国内资本形成，只关注本地银行体系内的风险。

在欧洲，这种情况尤为严重。研究表明，由欧洲中央银行（以及其他公共机构）提供的融资，在目前欧洲的资本流动中占比超过50%（这一缺口尚未被其他发达国家的银行所填补），研究还指出，面对资本和流动性的新规制，再加上迫于股东和规制者要求降低风险的压力，许多来自发达经济体的银行对营运的地域和业务范围进行了筛选。自2007年初以来，商业银行已经卖掉超过7220亿美元的资产和业务，而其中几乎一半都是海外业务。对仍旧活跃于国内的外国银行，许多国家的规制者都施以了更多的管控，某些情况下要求银行以子公司而非分公司的形式营运。

虽然FBO规则和围栏计划两份提案可能避免了要求外国银行完全子公司化的缺陷，但是仍旧可能给全球资本造成寒蝉效应。麦肯锡全球研究所的研究报告以警告结尾：资本可用性的地域性差异可能会暴露出来，高储蓄率的地区可能发现自己资本盈余却缺乏优秀的投资机会，而其他国家则可能发现自己资本短缺并面临更低的经济增长。

毫无疑问，造成2008年后全球资本流动崩溃的因素有很多，特别是欧州公债危机，中国金融业的疲软以及全球投资者信心的普遍缺乏。尽管如此，由美国或英国的规制者所采取的任何措施，无论是有意或是无意造成的资本流动加速衰退，都应该被极其谨慎的对待。尤其是当这些措施的效果能否尽如人意还尚未可知时。

四、政策建议

对于我们认为是FBO规则和围栏计划主要弱点的事项，我们已经讨论过了。此时此刻，对于处理由大型国际活跃银行破产所引起的旷日持久的政策挑战，我们认为值得叙述一下替代方案。留给美英两国的主要挑战，是如何让大机构以某种不会损害整体金融稳定的方式破产，同时在这个过程中避免或最小化对纳税人资金的使用。即使母国和东道国的规制者有许多分歧，他们也至少应该就以下问题达成一致：各自的权利和责任，以及打算用以应对全球银行破产的清算方案。将稀缺的规制资源用于处理这个问题，远比用于授权并监督代价高昂且带有投机性质的企业重组活动要好。

在美国，在为跨境破产引起的问题制订解决方案上，大型银行是领先于它们的规制者的。最大型的几家机构正处于“清算规划”的第二年，并正在尝试处理跨境破产所带来的挑战[2]。美国联邦存款保险公司已外国规制者签订了几个谅解备忘录，这些规制者都是负责对拥有跨境业务的公司进行清算的[3]。这是一个良好的开端，但类似的“监管者”协议需要在其他国家也实施开来，以便在规制者会如何解决这些问题方面，给与债权人、投资者以及其他的市场参与者更多的确定性。如此一来，这些群体便可以给他们的风险定价，当危机发生时也就不那么容易恐慌了。这类协议还将提高由全球银行倒闭招致的悬而未决的法律问题的确定性——比如多分支衍生品合约以及随附担保物的处理。

五、结论

在演讲中，副局长Bailey指出，我们不应该“把世界设想得仿佛社会秩序崩溃和巴尔干化将不可避免地与我们如影随形”。然而，在我们看来，围栏计划和FBO规则正是这样做的。不同于资本与流动性标准可以在持续经营的前提下进行调整，大规模的企业重组不仅代价高昂，而且旷日持久。假如未能达成既定目标，它所带来的变化和后果也是无法被轻易撤销及复原的。最后，我们认为美联储和英国议会回应大众顾虑金融危机成本的呼声，是屈从了“决定做点什么”的政治家逻辑，因为他们意识到“必须有所作为”。鉴于FBO规则和围栏计划将对信贷可用额度，全球资本流动以及世界经济产生显著的负面影响，我们相信能听取对立意见的政策将好得多，“什么都不做总比做错事要强”。