交通运输部副部长刘小明：中国已成世界最大网约车市场
网易科技讯7月28日下午消息，交通运输部今日正式发布《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》，承认专车这一新生事物的合法地位。交通运输部副部长刘小明在下午国新办就深化出租汽车行业改革等相关情况举行的发布会上答记者问时表示，之所以选择这个时期来出台文件，主要有包括网约车发展阶段等四个方面的考虑，而目前中国已经成为全世界最大的网约车市场。
以下为刘小明答记者问环节内容整理：
Q：从2014年网约车的出现，对传统的出租车和大家的出行方式带来了不小的改变，可以说从2014年到现在，出台这两个文件时间会不会有点晚？为什么选择在这个时机推出这两个文件？
A：之所以选择这个时期来出台文件，我们主要有四个方面的考虑：一是出租汽车行业的服务和人民群众不断增长的个性化的出行需求矛盾日益突出，各种问题已经到了迫切需要解决的时候。因为从上世纪90年代以来，我国的出租汽车行业经历了快速发展的阶段，在缓解出行难方面发挥了极为重要的积极作用，广大出租汽车的经营者、驾驶员和管理人员为行业的发展作出了重要的贡献。出租汽车也成为城市的一张名片，这些都应该给予充分的肯定。
但这个行业随着时间的推移，出现了很多新的情况、新的问题，有的城市不同程度的存在着打车难的问题，行业服务质量不高，老百姓出行的多样化、多层次的服务需求得不到有效满足。另外，一些地方行业不稳定的事件也不断发生，所以这时候就迫切需要我们深化既有的出租汽车行业的改革，需要改进和提升它的服务。
网约车发展已经比较充分，它的优点和问题已经充分显现，对网约车如何规范管理也有了很多的认识和实践的共识。2014年7月，专车，就是现在叫的网约车出现以来，中国市场自发形成的专车、快车等服务的新形式发展非常快。目前，中国已经成为全世界最大的网约车市场，但是发展过程中既有积极的方面，改善了百姓乘车的体验，改进了城市百姓的出行服务，但同样也暴露出了很多问题。比如责任主体，就是谁来负担承运人责任主体不明确，乘客安全和驾驶员权益得不到保证，个人信息安全泄漏风险比较高等等。
所以，不在国家层面上来明确网约车政策的方向，既不利于新兴网约车行业的长期健康发展，也不利于保护各方利益，特别是乘客的合法权益。对此，我们按照国家对看得准的基于“互联网+”和分享经济的新业态，要量身定制监管模式，对潜在风险大的，要严格加强监管要求，为网约车量身定制了监管模式。所以，长期来看，这是有利于新兴网约车的健康发展。这次在制定对新业态的发展过 程中大家注意到，我们明确提出以人为本，鼓励创新，趋利避害，管住底线，管住什么底线，就是乘客的安全和市场的公平竞争。
第三，社会各方面都期待尽快来规范新业态，同时也希望传统业态能 够实现转型升级。一方面各地不时爆发新老业态的冲突事件，各地和行业都希望中央政府尽快明确管理政策和思路；另一方面乘客的权益难以得到法律的保障，所以 一些恶性安全服务不时曝光。前一段时间深圳等城市公布了网约车驾驶员的调查情况，从公布的情况来看，社会各界都希望政府能够尽快出台一些规范平台、规范驾 驶员、规范车辆的制度。
第四，两个文件经过了长时间的调研和充分论证，社会各方面已经有 了相当的共识。刚才我在介绍这两个文件的过程中大家已经注意到，2014年7月，新型的网约车开始在中国城市中出现，之后新老业态发生了局部的冲突，所以 在2015年初，我们成立了一个调研组，对新老业态都进行了全方位的调研，在这个过程中，我们联合各个部门开始研究深化出租汽车行业改革和规范发展网约车 的政策，着手进行顶层设计，全面启动了改革工作。在这个过程中，我们先后去了21个不同类型的城市，因为各个城市出租车发展的情况不一样，公交发展情况也 不一样，所以要找一些典型城市进行调研。同时我们也研究了西方发达国家的经验，所以在这样的基础上，我们形成了这两个文件的征求意见稿。
去年10月10日—11月9日，两个文件公开征求意见，在征求意见过程中，社会各界给予了高度关注，也提出了很多有建设性的意见和建议，我们对每一条意见和建议，和相关部门一起进行逐一的评估、研究、完善。在今年3月14日“两会”记者会上，杨传堂部长又就相关政策文件进行了解读，进一步听取大家的意见。在后来这一段时间里，我们又进行了相关的第三方风险评估等等，经 过一系列的程序以后，我们认为社会各界既希望它出台，各方面的意见又基本上达成共识，又能够充分体现“互联网+”行动的宗旨，所以我们本着更好的满足人民 群众出行安全、出行方便的要求，在这个时候来选择出台。
深化出租汽车改革，规范网约车的发展，各个方面的条件都已经成熟了，现在出台这个文件是合适的。我们希望这两个文件的出台能够使出租汽车这一张城市的名片重新亮起来，成为城市的一道风景线，让老百姓个性化的出行能够更加安全、更加便捷、更加方便，这是你所关注的为什么这个时候出台。一般很多文件公开征求意见以后很快出台，一个月、最多两个月出台，咱们这个文件公开征求意见后历经了半年多的时间，整个文件的起草近两年时间，凝聚了社会的共识，也是作为一个新的业态，我们在进行借鉴国际国内经验和教训，不断探索凝聚共识的过程。我们在这方面更多体现了鼓励创新，更多体现了管住底线，规范发展。
Q：无论是从网约车还是传统的出租车，价格和数量的管控上都给予了地方很大的自主权，在中央和地方的管理权限上，总体的文件的设计是怎么考量的？
A：大家都很清楚，出租汽车的管理是城市人民政府的主体责任，各个城市的规模、公交发展水平、拥堵情况等等千差万别，在这样的情况下，如何定位这个城市的出租汽车，如何考虑这个城市的出租汽车发展规模等等，需要由各个城市 政府来进行确定。这次中央在制定这个文件的过程中，我们更多是对大的方向给予了明确，比如出租汽车的定位，它是作为城市综合交通运输体系的一个部分，是作 为公共交通的补充，所以它是一个个性化的服务，整体上来说是优先发展公共交通，适度发展出租汽车，这是一个总的定位。这既是交通的需要，也是我们国家节能 减排，实现绿色发展的需要。
另外，制度方面对传统业态的巡游车，我们坚持对经营权这个“牛鼻子”进行重要的改革，经营权要实现期限制、无偿化，相应各个城市要根据情况逐步调整。
为什么这么做，两个原因：一是要使得巡游车和网约车在一个公平的 市场环境下进行竞争；二是要减轻乘客的负担。因为经营权的有偿使用会把有偿费转嫁到运价里面，这种情况下，一方面是两个业态公平竞争的需要，另外一个是城 市政府更大的让利于百姓，所以在这方面进行了明确的制度设计。
2014年7月以后，有些城市明确禁令网约车，有些城市是若即若 离的。在这样的情况下，我们面对一个新的业态，面对百姓个性化出行需求，特别是在一些城市，十多年出租汽车规模没有增加的情况下，老百姓个性化出行没有得 到满足。这时候我们希望一方面通过新型网约车来带动巡游车的服务转型升级；另外，我们希望通过网约车的增量来更好地实现对公众多样化出行服务，更好的出租 服务的体验。具体到各个城市，规模怎么进行有效的动态调控，对出租汽车以及网约车价格上，比如，网约车，这次制度是实行市场调节价，但是个别城市会觉得规 模控制了，要设定一个最低价和最高价，也就是政府的指导价，交给了地方政府决定。另外，对多少年的车能够从事网约车服务，什么样的车型能够从事这样的服 务，都留给了各个城市人民政府决定，因地制宜，因城施策。
这次改革我们充分尊重了地方城市人民政府的权利，同时又希望全国在事关改革方向上的一些重要问题上能够比较明确。
Q：去年征求意见阶段征求到了几千条意见，也都逐一做了梳理，并向社会做了公布。这次正式发布的两个文件针对这些意见做了哪些重要的修改？
A：对这次出租汽车行业的改革，社会关注度之高，是我们开始预料到、也没有预料到的，因为它确实关系到我们每个人的出行。现在全国拥有出租汽车是139万辆，每天运送1亿多人次，所以出租汽车是一个很重要的民生行业。
去年10月10日—11月9日，两个文件公开征求意见以后，社会 各界十分关注，提出了很多建议和意见，征求意见结束后，我们会同中央和国务院有关部门对各方面意见进行了逐条分析梳理，大家可能说你们是不是真的逐条，我 们讲的是搜集到5008份意见，整合起来是6000余条意见，我们确实非常认真的把每条意见都由团队进行了梳理，然后由相关部门进行研究。特别是就相关的 意见和建议，落实到我们对文件的修改上，这里我简单把一些主要的修改内容跟记者朋友们介绍一下。
因为这两个文件首先是对《指导意见》的修改，首先增加了改革的指 导思想，10月10日的《指导意见》中体现了指导思想，但是没有明确提出来。为了更好地让社会各界能了解我们这次改革的出发点、落脚点，也就是指导思想和 原则，我们进一步凝练了以坚持乘客为本，坚持改革创新，坚持统筹兼顾，坚持依法规范，坚持属地管理的五项基本原则。
在这次的指导思想中，我们借助于“互联网+”行动这样一个契机，以增量来带动存量的改革，使得传统出租行业，也就是巡游车实现转型升级，同时使得网约车能规范发展。这是第一个修改。
第二个修改，我们调整了整体的框架结构，进一步理顺了内容的层次 和逻辑关系，突出了改革的重点，将改革任务梳理为明确出租汽车行业定位、深化巡游出租汽车改革、规范发展网络预约出租汽车和私人小客人合乘以及营造良好市 场环境四个部分。其中，深化巡游出租汽车改革分为改革经营权制度、健全利益分配制度、理顺价格形成机制、推动行业转型升级。
对网约车管理方面，一方面是鼓励网约车的发展，另一方面是规范网 约车的行为。在整个内容上进行了进一步优化和调整，使整个关系更加明确，特别是私人小客车的合乘，有媒体朋友觉得它和网约车是什么关系，怎么在这里进行规 范。因为现在绝大部分网约车平台都兼有专车、快车、合乘（顺风车）和巡游出租汽车多种业务，在这个过程中，尤其是专车和快车，和合乘（顺风车）的界限不是 很清晰，所以在《指导意见》中进行了明确。
第三个修改，体现了出租汽车管理的地方事权，坚持属地管理，在制度设计上给地方发挥主动性留有了足够的空间和余地，体现了因地制宜和因城施策，就是我刚才回答的第二个问题。
《暂行办法》进行的修改是比较多的，主要体现在这样一些方面： 一是关于网约车车辆登记性质问题。明确将网约车车辆登记为预约出租客运，既体现出出租汽车的性质，又反映出新业态的特征。
二是关于网约车车辆报废标准的问题。建立了新的按里程报废的标 准，规定网约车行驶里程达到60万公里时强制报废，行驶里程没有达到60万公里，但使用年限达到8年时退出网约车经营。因为大家知道，对传统的出租汽车， 八年是强制报废的，我们考虑到网约车接单，不像巡游车一直在路上跑，跑的量不会很大，也尊重公众的意见，所以八年以后没有达到60万公里的，可以转成社会 车辆进行使用，当然那个环境下也需要经过安全和环保检测，合格才可以。
三是关于劳动合同的问题。我们在《管理暂行办法》里明确网约车平 台公司与驾驶员应根据工作时长、服务频次等特点，与驾驶员签订多种形式的劳动合同或协议，明确双方的权利和义务。原来是明确要签订劳动合同，根据网约车的 特殊情况，有一些是兼职的、灵活用工的，在这样的情况下我们更多采用了灵活用工的处理方法。
四是关于优化了许可程序。对平台公司经营许可实行“两级工作、一 级许可”。也就是说，我们对线上和线下两个部分分别进行工作，线上的部分，因为网约车的特点，一点接入全网服务，平台公司在他的注册地省级出租汽车主管部 门进行审核，当然审核的过程中需要和网信、工信、公安、人民银行等共同组织，对线上能力进行审核。符合条件的，在全国其他地方都可以用这个。然后到属地进 行许可，主要是对线下部分，为什么要对线下部分进行许可？因为出租汽车是城市人民政府的主体责任，服务于一个区域，区域性经营的特征，出现一些经营性的服 务纠纷时，必须属地要有实体的存在，所以相应的对车辆、驾驶员、属地的能力要进行审查，这样是为了更好地保护乘客的利益。同时，这次改革过程中又方便了网 约车平台企业的申请。
五是关于信息安全的保护。信息安全日益成为人民群众关心的重点问 题，《暂行办法》为加强网约车服务涉及的个人信息安全保护，从多个方面进行了规定。一，规定乘客对网约车平台公司信息采集目的、方式和范围的知情权。二， 网约车平台公司对所采集信息的使用，必须符合其服务的目的，不得超范围使用。三，除国家机关依法调用外，网约车平台公司不得向第三方提供驾驶员、约车人和 乘客的相关信息，不得泄露事关国家安全的敏感信息。四，规定网约车经营者采集个人相关信息和生成的相关业务数据必须在中国内地存储和使用，不得流向国外。
在修改的过程中，我们还对网约车的标识，对促销奖励方案提前公告，对租价、价格机制等方面进行了较大调整，有宽的，也有严的，原则就是更加适应于网约车新业态的发展，更加体现鼓励创新，更加体现以乘客为本，管住底线。
Q：是否可以理解为我们对网约车的管理就是按照出租车的管理方式来进行？这样管的话还能不能发挥出网约车的特点和优势来？
A：我们现在形式上好像是按照出租车来管理的，其实不是这样，因为我 们任何一项改革都需要依法推进，根据网约车服务的特性，它是属于出租汽车服务，所以就需要按照国务院的412号令进行规范和管理。在这个过程中，我们是按 照出租汽车管理的有关规则来进行管理，同时更多的考虑网约车的特点。这两个文件的制定和完善过程中，我们最大限度地适应网约车新业态的特点，创新制度设 计，量身定制许可的条件，简化许可的程序，以支持新业态规范发展。具体有以下几个方面：
第一，我们合理地放宽了网约车平台公司的条件限制，不要求自有车辆，以适应平台公司轻资产运行的特点，这是一个最大的特点。因为大家知道，出租汽车公司没有哪个公司没有车辆的，网约车平台可以。
第二，我们优化了平台公司经营许可的程序，实行两级工作、一级许 可，对线上服务能力由注册地省级相关部门一次认定，全国有效。刚才我介绍出租汽车管理是城市人民政府的主体责任，按道理线上线下都应该由各个城市人民政府 进行审核，但是我们结合它的特点，线上的一次认定，全国有效，这给予了极大的方便。
第三，我们严格驾驶员准入条件。刚才刘钊局长对驾驶员有关的条件进行了明确，因为这个行业在实际运行的两年时间里，大家已经多多少少看到了一些，如果我们事先没有对安全管理上的底线要求，可能就会出现比较多安全上的问题，所以对驾驶员有相应的条件。
第四，网约车车辆管理。过去的出租汽车八年就要报废，现在根据网约车的特点，我们考虑到服务的时间等问题，所以八年如果到了60万当然要报废，如果没有到60万，八年后可以转成其他的社会车辆的用途，所以这也是新的制度设计。
第五，根据工作时长、服务频次的特点，与驾驶员签订多种形式的劳动合同和协议，就是灵活的用工制度。
第六，网约车实行市场调节价，城市人民政府认为有必要实行政府指导价的除外。
除了以上这些监管创新以外，我们在管理办法中也给地方留足了政策空间，我们也希望各地在政策落地的过程中发挥智慧，根据地方的实际情况进一步创新，促进网约车健康规范发展。谢谢。
Q：第二个文件说是《暂行办法》，为什么要暂行的？
A：这个问题问得非常好。您也知道，国际上对网约车有很多没有形成定论和一致性的意见，可以这么说，在世界上绝大多数国家和城市，对网约车是实行禁止的管理方 式，德国、法国、西班牙、日本、新加坡等等，他们都是禁止发展。即使是美国，网约车的发源地是美国，在不同的州也实施不同的管理策略，所以也在不断探索它 的定位、劳动关系、价格管理等等，这些方面都处于探索过程中。所以我们这次考虑到对网络预约出租汽车在认识上可能还需要一个过程，当然这个过程我刚才已经 介绍，我们已经经过了两年时间，应该说网约车的优点和问题也基本暴露，但是没有完全暴露。现在我们还有不少平台依然在高额补贴，高额补贴的情况下，这种市 场的需求其实是虚高的，并不是实际的，很多的情况还没有完全显现。另外，这段时间因为恶劣天气，平台企业在恶劣天气情况下的加价，有2倍的、有3倍的、 3.9倍的，大家可能都有体会。社会上很多的人希望对网约车放开市场，就让它进行市场调节，但如何管住底线，更好地保护乘客、驾驶员的利益，因为在这个过 程中乘客和驾驶员往往是弱势群体，当然，我们也要依法保护规范以后的平台的合法权益。因为有一些情况、有一些问题还没有完全显现出来，我想现实阶段我们用 暂行可能更为合适，以便我们在实施过程中进一步跟踪、完善这个办法，使得办法更切合中国的国情和实际。
Q：之前社会上对于传统出租汽车行业的份子钱一直是比较多的批评，很多呼吁份子钱应该降低。新型的网约车，其实对传统的出租汽车都有着非常大的冲击，有一些说 法认为，传统出租汽车可能被网约车替代，不知道怎么看待这样的说法？未来对于传统出租行业如何发展？我们的改革措施能不能让这些份子钱切实降下来？
A：巡游车是上世纪90年代以后快速发展的，当然90年代以前也有， 只不过量特别小。我记得我刚到北京工作时，那时坚决不敢打车，我刚开始上班一个月，88年82块钱，基本上1/4多就得交了这趟出租车的费用。90年代到 现在取得了长足的发展，但是也积累了不少的问题，其中就包括您提到的份子钱，就是劳资关系，劳动定额的一些问题。在这个过程中，就有一种声音说，传统出租 汽车要被淘汰掉，其实应该这么讲，对巡游车和网约车，各有其特点，他们将来会不会谁被谁淘汰，尤其是现在，好像巡游车应该被淘汰，主要还是取决于乘客和市 场。大家很清楚，巡游车最大的特点是很公平，不管会不会用手机，老年人、年轻人，大家都能够公平的用，现在一些老同志，如果仅仅有网约车对他来说可能就是 不方便。
根据专家的研究，在出租需求比较集中的区域，巡游车可能运行起来更加节约。巡游车是政府定价，或者政府指导价，所以本身就实现了平峰、高峰的内部交叉补贴，所以价格是公开透明的，不会像网约车碰到恶劣天气时动态加价的问题。
这两种车各有千秋。这次对传统巡游车，我们明确坚持要对其进行改 革，一个是经营权的制度，为什么要进行经营权制度改革我已经说了，要把它变成有期限、无偿，刚才我说了两点。另外一个是要健全利益分配制度，我们要利用互 联网技术更好地构建企业、驾驶员运营风险共担、利益合理分配的经营模式，就是不用承包金、不用定额的制度，而是根据运营的情况，驾驶员和企业合理承担风 险，共同承担风险，合理分配利益。如果依然用承包的方式，鼓励用行业协会和工会共同协商的方式来确定合理的承包金，实行动态的调整，保护驾驶员的合法权 益。第三个是理顺价格形成机制，因为传统的出租汽车运价是实行政府定价或者政府指导价，科学的制定、及时调整出租汽车运价水平和结构，建立出租汽车运价动 态的调整机制，充分发挥运价调节出租汽车运输市场供求关系的杠杆作用。再一个是推进传统出租汽车行业的转型升级，鼓励巡游车通过电信、互联网等电召服务方 式提供运营服务，拓展服务功能，鼓励个体经营者共同组建具有一定规模的公司实现组织化的管理，鼓励经营者加强品牌建设，主动公开服务标准和服务质量承诺， 提高服务的品质。
所以，网约车和巡游车谁代替谁，现在还没有定论。我相信各有所长，更多是两种业态相互促进，由市场、乘客来做最后的选择。
Q：看这两个文件的规定，网约车的性质是归于出租车的，这是否与发展共享经济、分享经济是相矛盾的？
A：网约车确实具有“互联网+”的非常明显的特征，对网约车的发展， 我们更多采用鼓励的方式。这次改革是按照党中央、国务院有关改革的总体决策部署，充分落实创新、协调、绿色、开放、共享的五大发展理念，充分适应“互联 网+”和分享经济发展的需要。我可以把这五大发展理念在这里一一和记者朋友分享一下我的理解：
一是体现了创新。我们对网约车没有“一禁了之”，而是出台了全球 在国家层面上第一个网约车的监管法规，通过量身定制监管模式，给予其合法的身份，支持其规范发展。我们这次也是第一次在国家层面上对私人小客车的合乘进行 了界定，这对于真正体现分享经济的出行方式，明确鼓励支持，为在全国发展合乘服务提供了政策基础。我刚才说了，对城市交通来说，优先发展公共交通，适度发 展出租汽车，对私人小汽车的发展来说，对特大城市、大城市，我们都希望要引导合理使用，或者是尽可能减少私人小客车出行。但如果确需出行的时候，怎么进一 步提高使用效率，既节能又环保，又有利于缓解交通拥堵，所以这次体现了一个创新。
二是体现了协调。通过“互联网+”出租汽车，给予了网约车合法的 身份，促进网约车规范健康发展。同时通过“出租汽车+互联网”来推动传统出租汽车行业的转型升级，改善和提升传统出租汽车的供给效率，提升服务质量，最终 实现这两种业态的协调融合发展。在这个过程中，我们在制度设计的时候协调了城市“出行难”和“打车难”统筹解决的思路，同时协调了新老业态的公平竞争，协 调了乘客、驾驶员和企业的利益关系。
三是体现了绿色。因为我们明确要坚持优先发展公共交通，适度发展出租汽车，将出租汽车放在综合交通运输体系中综合考虑，缓解交通拥堵，减少环境污染，构建宜居的城市，而不是把更多私家车都吸引出来做营运，在这方面进一步体现了绿色。
四是体现了开放。大家可以看到，这次在制定制度的时候，坚持了开 放立法、开门立法，先后赴21个不同类型的城市进行调研，研究了美国、日本等很多国家和我们国家香港、台湾地区出租汽车的法律法规，召开了百余次不同范 围、不同层面的座谈会、论证会、咨询会听取意见，反复论证以后才形成了这两个文件，而且两个文件给各个城市人民政府留够了充足的政策空间，地方也可以因地 制宜，因城施策。
五是体现了共享。改革坚持以乘客满意为导向，通过推动深化传统出 租汽车行业改革，规范发展网约车，构建多样化的服务体系，提升出租汽车服务质量，更好地满足人民群众出行需求，目的是为了让人民群众共享改革的成果，有更 多实实在在的获得感。这次改革我们根本的目的是人民群众高兴不高兴、满意不满意、方便不方便，这是我们评价的标准。
我相信，这次制度的设计，在社会各界，包括新闻界朋友们的共同努力下，落地以后会使得出租汽车重新成为城市的一张名片，使得老百姓的出行会更加方便。
本文来源：网易科技报道
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